城管试试“案后执法”如何？

近日，一张南京市玄武区锁金村城管“围观”执法的照片被传至网络。且不论网民对当时执法场景的误读——即城管的劝导当成了所谓的‘眼神执法”，但就城管执法的时段而言，我觉得当今的城管队伍执法中普遍最欠缺的，不是快速反应，而是稳扎稳打的案后执法基础练习。这里所谓案后执法，是相对于即时强制和当场处罚而言的，在违法行为结束之后，依法进行的行政处理。

但凡对城管行业有一些了解的人，所见到的，无非是城管在执法现场追的摊贩鸡飞狗跳，在拆违现场拆的尘土飞扬。各地城管，无论是穿黑制服还是蓝制服，在执法理念上的一个很大误区，就是一味求快，阵线不断地前移、前移、再前移。摊贩一出现，马上就要赶走，违章建筑一动工，就立马执行拆除，实际上呢，缺疏于调查、取证，制作法律文书、做出行政处罚等更成了“不可能的任务”。

城管作为城市公物警察权的执法机关，其职能是实在太多，并非单纯的驱逐摊贩、拆除违章建筑；凡是与市政公物有关的行政处罚和行政强制权，都在其管辖范围之内，各地的地方法规往往有更为详细的规定。而行政执法，有很多行政行为需要完成，常见的，有日常对公物的巡逻巡视行为，各种行政检查行为，各类行政处罚行为，甚至一部分有关公物的行政许可行为等等。

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近日，因办理住房公积金贷款，笔者与住房公积金中心进行了“第一次亲密接触”，没想到这次亲密接触并非特别顺利，问题出在一张工商银行“准贷记卡”上。2002年，笔者办理了一张准贷记卡。记得当时的工商银行信用卡章程规定的透支最长期限为30天，因此笔者也养成了透支后30日内还本付息的习惯。而按照2009年2月22日起正式实施的《中国工商银行牡丹信用卡章程》规定“准贷记卡透支利息自银行记账日起，按人民银行规定的透支利率计收单利，透支期限最长为60天。”

在办理住房公积金贷款过程中，笔者按要求打印了一份《个人信用报告》。其中“信用卡最近24个月每个月的还款状态记录”栏目出现了大量的“1”。按照办理住房公积金贷款的人员解释，此栏目中出现“1”，即为负面信息或不良信用记录，而出现“1”连续三次或者24个月内出现六次，则拒绝发放公积金贷款。为此，笔者不得不研究这一问题。因本人所持有的卡均系工商银行信用卡，本文仅以工商银行为例。

一、“1”的含义解读

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城管公物警察权之分解研究：公用限制

当今的城市，是各种公共设施高度密集的公物集合体，并且各种公物利用关系交错杂织，其中的利益关系错综复杂；不同种类的公物与各种私物杂处于城市，也造成各种行政法上的权利义务极端繁琐，在这样的情况下如果没有科学理论、科学立法的支撑，城管是很难做好工作的。在城市管理中，公物行政机关在公物和私物具有相邻关系等情形下，基于公物管理权和公物警察权，往往享有对非公物的特别管理权力，而私物则负有特别义务，这种现象，在学理上即私物的公用限制。

公用限制，是指在特定情形下，因为公共利益的需要，行政主体对私人财产享有役权，而私人权利则负有各种义务的法律措现象总称，有的公用限制措施会产生国家补偿问题。在法国行政法上承认“公共建筑物享有行政法上的特别保护”，尤其是与公产有相邻关系的的不动产所有者的行政役权；在日本，公用限制是宪法上的财产补偿情形之一，系为“调和财产权不可侵害之原则与私有财产具有社会性之原则”；在台湾地区，较少将公用限制作为一种独立的行政措施，而多将其从补偿角度，以“特别牺牲”或者“财产权之社会拘束”纳入损失补偿体系。

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民国学者宣巽东论公物、与公物有关的公用负担和公用限制

《行政法各论》第三编 行政作用之支柱

第一章 公领

国家所有之物通称公领，构成公领之分子，就法律上精密言之，共有二种，一为共有财产。凡供公众直接使用之物，如河川，海港，道路，以及各种公共事务所使用之动产及不动产，均为公用物。若直接增加行政机关之收入，以辅助税收，因而使人民间接受其裨益者，如国有森林，公有不动产，以及烟酒专卖等企业则为公有财产。公用物及公有财产之区别，以何为标准，颇为学者所争论，有一传统学说谓二者之区别，应以物之性质为准，谓之公用物者，比其为物，因本来性质而自除于交易之外不受通常私法规则之支配者，易言之，即其物不能转移所有权是也。（如公共道路私人固无能购买者，）至于国家或公共团体所有之财产可以转移所有权，而与私人所有之财产无异者为公有财产，此种标准法国学者向来主张之。

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关于启动全国性城管公物立法进程、废止相对集中行政处罚权的建议

“在城市管理领域相对集中行政处罚权”，从所集中的行政处罚权角度观察，可以认为是城市公物警察权；若单单观察“集中”的二字，则又有一种角度。

相对集中行政处罚权的法律依据是《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

这一法律条文，实际上是授权国务院（而且国务院可以转授权）可以不再需要履行原有立法（包括法律和行政法规、部门规章）的修订程序，直接变更所设定的行政处罚权的执法主体。应该看到，原行政处罚权的的来源具有多样性。既有根据法律直接设定的，也有国务院法规、部门规章设定的行政处罚；既有《行政处罚法》之前的旧法设定的，也存在《行政处罚法》通过实施之后新制定、修订的新法所设定的行政处罚权。

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济南城管“地图式管理”的本质

偶尔搜索网络，发现一则不新不旧的新闻：“每到夏秋两季，近郊瓜农进城卖瓜，随处摆摊、阻碍交通、乱扔瓜皮影响市容。为解决这一现象，济南市在城区设置了455个应季西瓜临时销售点，有效化解了这一矛盾。这一“甜美创意”很快被济南城管部门加以推广，随后又陆续推出“便民自行车摊地图”、“便民报摊地图”等。目前，“便民早餐地图”和“便民摊点群地图”等也正在酝酿推出。”说是不旧，此事乃是2010年12月底报道的，时间不久；说是不新，因为发现自己好几个月没怎么关注城管动态了。

原来，元旦前济南市找来若干理论学者，开了一个“济南城市管理高峰论坛”，研讨所谓“济南模式”。从新闻上说的与会人员来看，确实够高端的，有 住房和城乡建设部总经济师李秉仁、中国政治学会副会长、 山东大学博士生导师包心鉴、中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年、山东大学政治学与公共管理学院副院长、教授、博士生导师曹现强、北京大学中国城市管理研究中心主任李国平，还有个建设部政策研究中心翟宝辉。但是从他们的言论来看，实在是不够高端，出了对会议召集者的吹捧之外，大多是言不及义的老生常谈。城管问题的核心，压根并非什么理念、柔化、体制，而是一个实实在在的具体完善公物立法的问题。

“天价过路费”中的公物法基本知识

公路，无论收费与否，属于道路公物的一种。按照公物法的一般看法，公物在常态上应当属于政府政府投资并拥有物权，负有养护义务，具有公物管理权和公物警察权的公有制财产。

公物的有偿使用，是一个很令人纠结的问题。一方面行政法理论上并不禁止收取公物使用费，甚至可以说，理论上是支持的。如民国学者白鹏飞所云：“一面取得特别使用之权利，同时，即与此相应，而负担特定之义务。其义务之内容，虽有种种之不同，就中最重要者，不外特别负担之义务，及使用费或报偿金之完纳义务耳。”另一方面，实务中作为特许使用公物的范围过大，以及过于高昂的公物使用费事实上却造成了天怒人怨。按照收费主体划分，过路费的收取大致可以分为三种。

行政收费：全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。但是这并不意味着公路就没有行政规费，只是采取了其他的征收手段，如养路费，燃油税等等，已经包含了公物使用费用。

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《摊贩管制问题初探》内容简介

摊贩，作为一种常见的营业形式，在我国现行法律上找不到其合法定位，而认为是未经商事登记的个体工商户，属于违法营业。一般认为，我国立法属于民商合一，摊贩未经工商登记，仅能作为自然人而成为民事主体。但是，摊贩的营业本身作为一种商业行为，将其完全等同于一般自然人主体是不合适的，尤其是关于摊贩管理方面，近年来，由于城管集中了有关商事行政法中无照经营的处罚权，介入城市管理领域的摊贩管理，在城管执法与摊贩之间大量的社会矛盾冲突。

去年以来，我国有关《个体户管理条例》进入修订程序，修订过程中拟将摊贩作为个体工商户进行管理，并高举“摊贩合法化”作为旗帜。但该立法的草案对于摊贩与个体工商户在商事登记、权利能力、行为能力、摊贩管理的焦点问题等诸多方面不甚了了，本文拟从以下几个方面对摊贩的法律地位及其管理进行初步研究：

论文第一部分，从商事主体的概念与特征、商事主体的一般分类入手，主张摊贩可以归类为小商人，在境外商事法上可以找到有关立法例，因而认为我国摊贩有必要成为适格的商事主体。摊贩本身与个体工商户存在一定差异。

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南京报亭事件：又是城管挨骂

近日，南京市拆除接头报亭引法热议。根据有关报道，南京市市委宣传部、市文明办、市新闻出版局等9部门联合出台《南京市书报刊亭暂行管理办法》（未见原文）；其审批程序是：报刊亭办理依据《出版物经营许可》，经营者向街道提出申请，街道城管科按规定对报刊亭定点并签署审批意见；区市容局对经营地点进行审核批准并签署意见。

由此可见，报亭属于多重管理的说法是可以成立的。除了文化主管部门对报亭进行行业主管审批许可外，由于报亭涉及“占道”，即占用城市公共道路，城市道路公物行政主管部门同时进行了公物特别使用许可。

公物的特别使用许可是各国公物法或者公产法上通行的一种制度，它是公物行政机关基于所拥有的公物管理权所衍生出来的。我国民国学者白鹏飞认为“于长期间继续的占用道路之行为，则除受警察官署之许可外，尚须向管理道路之官署，请求许可，方可行之也”。这种制度一般应该采取行政许可的形式，使用人所获得的许可，虽然类似于民法上的地役权，但本质上是一种公法上的权利而不是一种民事物权——有时也不直接采取行政许可的形式，而采取诸如行政协作、合同等形式。

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